| الوصف: |
Naturvårdsverket ansvarar för att samordna uppföljningen av de svenska miljömålen– generationsmålet såväl som de 16 miljökvalitetsmålen. I juli 2012 ska enfördjupad utvärdering av miljömålen rapporteras till regeringen. En av uppdragspunkternai regeringsuppdraget löd”En analys som identifierar synergimöjligheteroch de bakomliggande orsakerna till problem som försvårar möjligheterna att nåmiljökvalitetsmålen och generationsmålet, t.ex. trender i samhällsutvecklingen,målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen och konflikter med andra samhällsintressen”.Syftet med denna studie av synergimöjligheter och problem är att ta framunderlag till denna fördjupade utvärdering. Målet med analysen är en sammanställningsom svarar på ovanstående uppdragspunkt i regeringsuppdraget.Det som är nytt i denna rapport är ansatsen attjämföra regionala och nationellaerfarenheter av olika problem och synergimöjligheter som ofta framkommer i analyserav miljömålsarbetet. Här visar resultaten att bilden är samstämmig mellan debåda nivåerna. Nytt är även försöket att strukturera upp och karaktärisera målkonflikteroch synergier för att på så sätt tydliggöra grunden för prioriteringsarbetetoch därmed möjligen kunna förenkla i prioriteringsprocessen.Studiens resultat visar att de viktigaste konflikterna finns mellan miljökvalitetsmålenoch andra politikområden, det vill säga mellan miljökvalitetsmålen och operationaliseringenav andra politikområdens produktionsmål. Dessa politikområden ärnäringspolitik, skogspolitik, energi och regional utveckling. Samma områden ärproblematiska även på den regionala nivån, men där finns även andra problem i defall miljökvalitetsmålen krockar med verksamhet som länsstyrelsen bedriver.Många av konflikterna med andra politikområden beskrivs av studiens respondentersom äkta i den betydelsen att de tillfrågade saknar rådighet över konflikten. Detär tydligt att dessa konflikter måste lösas med hjälp av politiska ställningstaganden.Få äkta konflikter verkar finnas mellan miljökvalitetsmålen – främst finns konfliktermellan klimatmålet och övriga miljökvalitetsmål.Även inom miljömålsförvaltningen återfinns problem och då i form av exempelvisbristande samverkan och resursbrist. I de fall där en myndighet har möjlighet attöka samverkan med andra eller göra en omfördelning av resurser så rör det sig omett oäkta problem. Om en myndighets instruktion inte underlättar samverkan medandra myndigheter inom miljömålsförvaltningen eller om resurstilldelningen ärunderdimensionerad så utgör detta ett äkta problem sett i ett förvaltningsperspektiv.När produktionsmålen inom ett politikområde (till exempel skogspolitik) står ikonflikt med hänsynsmål i form av miljökvalitetmålen, framträder produktionsmålentydligare och blir styrande för utvecklingen. Detta blir ur ett miljömålsperspektiven tydlig äkta konflikt som för sin lösning behöver tydliga politiska avvägningar.NATURVÅRDSVERKET RAPPORT 6474Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljömålsarbetet7Många gånger uppstår konflikter och problem på grund av oklarheter i ägarskap,rådighet och ansvar över en fråga, på det sätt som beskrivits ovan. För att kunnahantera målkonflikter krävs ställningstaganden och prioriteringar. Lösningen på deäkta konflikterna ligger på den politiska nivån. Här är det viktigt att se över konflikt-och problemområdena för att kunna nå långsiktigt hållbara lösningar.Studiens respondenter bedömer att det i stort finns fler synergimöjligheter än målkonflikter.Synergier återfinns främst mellan miljökvalitetsmålen och då relaterattillIngen övergödning, Levande skogar, Ett rikt växt- och djurliv samt Begränsadklimatpåverkan.Synergier mellan miljömålen och andra politikområden återfinnsfrämst med folkhälsa, skogspolitik och energipolitik. Bilden ser likadan ut på denregionala nivån. De flesta synergier som i studien lyfts fram kopplade till miljökvalitetsmålendefinierades som äkta. I viss mån kan synergier dock ge negativa konsekvenserdirekt eller på sikt. Att i det fortsatta miljömålsarbetet ha med sig synsättetatt även synergier kan vara oäkta eller skenbara kan bidra till att upptäcka fallgropar,till exempel att synergier på en nivå kan visa sig ha negativa effekter på enannan nivå. Att beakta detta faktum kan göra aktörer uppmärksamma på behovetav noggranna konsekvensbedömningar även i relation till miljökvalitetsmål somvid en första anblick inte anses beröras av en åtgärd.Trender i samhällsutvecklingen har stor påverkan på möjligheterna att nå måluppfyllelseför miljökvalitetsmålen. Trender med negativ inverkan på miljöarbetet ärockså de som utgör de starkaste trenderna i samhällsutvecklingen. Hit hör trendersom rör bland annat konsumtionsökning, kortsiktighet och globalisering. Dessaförstärker målkonflikterna medan de positiva trenderna kan förstärka synergimöjligheterna.Ett framgångskoncept vara att hitta nyckelaktörer som kan bromsa uppeffekten av de negativa trenderna. Lika viktigt är det att stödja de nyckelaktörersom kan förstärka de positiva trenderna. Att bygga på samverkan och samarbetekan föra miljöarbetet framåt.Den stora frågan som miljömålsarbetet har att brottas med ligger i samhällsutvecklingenoch de trender som styr oss. Hänsynsmål – till exempel miljökvalitetsmålen– driver endast i begränsad utsträckning samhällsutvecklingen. Det gör i högre gradfrågan om en god ekonomisk utveckling och ett socialt välbefinnande, till exempelhälsa. En stor utmaning ligger i att kombinera en god ekonomisk utveckling medett framgångsrikt miljöarbete. De positiva trender som förekommer i denna studiefinns främst i beteendemönster i samhället och hos den enskilde. Kopplingen tillmänniskors önskan om en god hälsa kan vara värd att uppmärksamma.Studiens resultat och slutsatser pekar på betydelsen av att politikerna tar ett helhetsgreppöver och värderar miljöarbetet i relation till andra mål. Handlingsutrymmetpåverkas även av internationella sammanhang och EU-lagstiftning. För attnärma sig de stora problemen behövs nya angreppssätt.
About the Swedish Environmental ObjectivesThe first objectives for the environmental policy were decided by the SwedishRiksdag in 1999.1 Since 2010 Sweden has 16 environmental quality objectives andone generation goal. The generational goal – the overall goal of Swedish environmentalpolicy – defines the direction of the changes in society that need to occurwithin one generation if the country’s environmental quality objectives are to beachieved.The generational goal means that the basic conditions for solving the environmentalproblems we face are to be achieved within one generation, and that environmentalpolicy should be directed towards ensuring that:Ecosystems have recovered, or are on the way to recovery, and their longtermcapacity to generate ecosystem services is assured.Biodiversity and the natural and cultural environment are conserved, promotedand used sustainably.Human health is subject to a minimum of adverse impacts from factors inthe environment, at the same time as the positive impact of the environmenton human health is promoted.Materials cycles are resource-efficient and as far as possible free fromdangerous substances.Natural resources are managed sustainably.The share of renewable energy increases and use of energy is efficient,with minimal impact on the environment.Patterns of consumption of goods and services cause the least possibleproblems for the environment and human health.Sixteen environmental quality objectives describe the state of the Swedish environmentwhich environmental action is to result in. These objectives are to be metwithin one generation, i.e. by 2020 (2050 in the case of the climate objective).The16 environmental quality objectives defines objectives within different areas. Theyare:1. Reduced Climate Impact2. Clean air3. Natural Acidification Only4. A Non-Toxic Environment5. A Protective Ozone Layer6. A Safe Radiation Environment7. Zero Eutrophication8. Flourishing Lakes and Streams9. Good-Quality Groundwater1Regeringens proposition 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183.NATURVÅRDSVERKET RAPPORT 6474Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljömålsarbetet910. A Balanced Marine Environment, Flourishing Coastal Areas and Archipelagos11. Thriving Wetlands12. Sustainable Forests13. A Varied Agricultural Landscape14. A Magnificent Mountain Landscape15. A Good Built Environment16. A Rich Diversity of Plant and Animal LifeFollow-up and evaluation of the objectivesThe idea of the environmental quality objectives is that they should be followed upon a regular basis, with annual reports to the Government and an in-depth evaluationonce every parliamentary term. A number of government agencies are responsiblefor following up and evaluating specific environmental quality objectives.The Swedish Environmental Protection Agency, working with all the agencies withresponsibilities within the environmental objectives system, prepares an overallreport to the Government. The next in-depth evaluation is to be handed over to theGovernment in June 2012.The studyThe Swedish Environmental Protection Agency is responsible for coordinating thefollow up of Sweden’s environmental objectives – the generation goal, as well asthe 16 environmental quality objectives. In July 2012, an in-depth evaluation of theenvironmental objectives is to be reported to the government. One of the items inthe assignment from the government specified “An analysis that identifies synergyopportunities and the underlying causes of problems that limit opportunities forfulfilling the environmental quality objectives and the generation goal, such astrends in social development, conflicts of aims between the environmental qualityobjectives, and conflicts with other public interests”. The aim of this study of synergyopportunities and problems is to create supporting material for this in-depthevaluation. The goal of the analysis is to create a compilation that fulfils the aboveitem in the assignment from the government.What is new in this report is the attempt tocompare regional and national experiencesof different problems and synergy opportunities that often become apparentin the analysis of environmental objective work. The results here show that thepicture is consistent at both levels. Another new feature is the attempt to structureand characterise the conflicts of aims and the synergies in order to clarify the basison which priorities are defined and thereby to be able to simplify the process ofdefining priorities.The results of the study show that the most important conflicts are between theenvironmental quality objectives and other policy areas, that is, between the environmentalquality objectives and the operationalisation of the production objectivesof other policy areas. These policy areas are economic policy, forestry policy, enNATURVÅRDSVERKETRAPPORT 6474Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljömålsarbetet10ergy and regional development. The same areas are also problematic at the regionallevel, but at this level there are additional problems in cases in which the environmentalquality objectives conflict with activities being carried out by the countyadministrative board. Many of the conflicts with other policy areas are describedby the respondents in the study as real in the sense that those questioned lack theauthority to make the decisions needed to resolve the conflict. It is apparent thatsolving these conflicts involves making political decisions regarding policy positions.There seem to be few real conflicts between the environmental quality objectives– mostly these are between the climate objective and the other environmentalquality objectives.There are also problems within the administration of work on environmental objectives,and these are in the form, for example, of insufficient cooperation and lack ofresources. In those cases in which a public authority has the possibility to increasecooperation with others, or to make a redistribution of resources, the matter can beconsidered to be an unreal problem. If the instructions to a public authority do notfacilitate cooperation with other public authorities within the area of environmentalobjectives, or if the allocation of resources is insufficient to meet needs, this is areal problem from the perspective of administration. When the production goalswithin a policy area (for example, forestry policy) are in conflict with environment,health and safety goals in the form of environmental quality objectives, the productiongoals appear more distinct and become the determining factors for development.From the perspective of environmental objectives, this is clearly a real conflictwhose solution requires political consideration.Conflicts and problems many times arise because of a lack of clarity in the ownershipof, right of authority over and responsibility for an issue, in the manner describedabove. To be able to manage conflicts of aims, it is necessary to decide on aposition and to define priorities. The solution to these real conflicts lies at the politicallevel. In this context, it is important to revise conflict and problem areas tobe able to find long-term, sustainable solutions.The respondents of the study consider that there are in general more synergy opportunitiesthan there are conflicts of aims. The synergies are chiefly found betweenthe environmental quality objectives and are then related toZero eutrophication,Sustainable forests, A rich diversity of plant and animal lifeand Reducedclimate impact.Synergies between environmental objectives and other policy areasare found chiefly in the areas of public health, forestry policy and energy policy.The picture is similar at the regional level. Most of the synergies connected to environmentalquality objectives that were highlighted in the study were defined asreal. To a certain extent though, synergies can have negative consequences, eitherimmediately or in the long run. Having in the continuing work on environmentalobjectives a viewpoint that even synergies can be unreal or illusory can contributeto the discovery of pitfalls, for example that synergies at one level can turn out tohave negative effects at another level. Paying attention to this fact can make theNATURVÅRDSVERKET RAPPORT 6474Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljömålsarbetet11actors mindful of the need for careful assessments of consequences even in relationto environmental quality objectives that at first glance do not seem to be affectedby a measure.Trends in social development have considerable influence on possibilities to fulfilenvironmental quality objectives. Trends that have a negative effect on environmentalwork are also those that comprise the strongest trends in social development.These include trends that concern increasing consumption, short-sightednessand globalisation. These strengthen the conflicts of aims, whereas the positivetrends can strengthen synergy opportunities. One strategy for success can be to findkey actors who can slow down the effects of the negative trends. Just as importantis supporting key actors who can strengthen the positive trends. Building on cooperationand collaboration can move environmental work ahead.The main issue that must be dealt with in work on environmental objectives concernssocial development and the trends that control us. Environment, health andsafety goals – such as environmental quality objectives – govern social developmentonly to a limited extent. Social development is more strongly controlled by agood economic development and social well-being, for example health. A majorchallenge is combining good economic development with successful environmentalwork. The positive trends that were found in this study primarily concerned patternsof behaviour in society and in the individual. The connection to the wish bypeople to have good health can also be worth noting.The results and conclusions of the study indicate the importance of politicians takinga comprehensive view and valuing environmental work in relation to othergoals. The room for action is also affected by the international context and EUlegislation. Approaching the major problems requires new ways of working.NATURVÅRDSVERKET RAPPORT 6474Synergimöjligheter, målkonflikter |
